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財政部預算司王克冰:專項債管理要四個“堅定不移”

杜濤2019-06-29 12:59

(圖片來源:全景視覺)

經濟觀察網 記者 杜濤 在日前由中國財經報社、財政部政府債務研究與評估專項工作辦公室聯合主辦的“中債智匯高端沙龍第一期——地方政府專項債券及項目全生命周期風險管理研討會”上,財政部預算司巡視員王克冰強調指出,加強地方專項債券及項目全生命周期風險管理是防范化解重大風險的必然選擇,是穩定經濟增長的重要抓手,是落實全面實施預算績效管理的內在要求,意義重大。

王克冰認為,應該圍繞市場化導向,構建地方政府專項債券及項目全生命周期風險管理體系,具體包括:一是要堅持總量管理,保持地方專項債規模處于合理水平。二是要堅持舉債與償債能力相匹配,實現全生命周期管理。三是堅持硬化預算約束,實現專項債券的年度收支平衡。四是堅持項目與債券周期匹配,避免期限錯配的風險。

對于完善地方專項債券的管理制度體系,王克冰認為,應做到四個“堅定不移”。

首先,堅定不移地深化改革,提高地方專項債及項目風險管理的水平。按照市場化、法制化方向,進一步完善各種制度體系,包括完善專項債舉債規模的確立機制,保持其與償債能力相匹配,提高專項債券發行定價的市場化水平,讓市場在專項債發行定價中起決定性作用,逐步使專項債券定價與其風險相一致。建立正向激勵機制,引導樹立依法償債的意識,將績效理念方法融入專項債及項目全生命周期管理的全過程,并加強績效評價結果的應用。

其次,堅定不移地推進開放,助力提升國家治理體系和治理能力的現代化。推進地方政府債券市場開放,并使之成為提升我國債券市場管理水平的一個重要抓手和提升國家治理體系治理能力現代化的一個重要渠道。

再其次,堅定不移地推進信息公開,打造陽光債務、透明債務。當前重點是要建設全國統一的地方政府債務信息公開平臺,由地方政府定期公開債務限額、余額、債務率、償債率、經濟財政狀況、預決算、債券發行、存續期管理信息,加快推進地方專項債券項目庫的公開,讓市場、投資者能夠全面詳細地了解地方專項債及項目全生命周期的信息,主動接受全社會的監督。

最后,要堅定不移地推進風險防控,守住專項債券不發生重大風險的底線。財政部將通過發布地方政府債券市場報告的方式,向社會公開地方政府債券尤其是專項債券的發行及使用情況,使債務情況更加公開透明,讓市場機構者更好地研判債務風險。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》明確,允許將部分專項債券融資資金作為符合條件的重大項目的資本金。

財政部金融司司長王毅表示,專項債券作為重大項目資本金的“符合條件”有嚴格規范,即僅局限于上述通知中列舉的項目,且這些項目需要“評估項目收益除償還專項債券本息后,其他經營性專項收入具備向金融機構市場化融資條件”。可以看出政策導向是必須“符合條件”,必須是“重大項目”。即:其一,主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰略的地方高速公路、供電、供氣項目;其二,必須經過收益評估,證明能夠償還才能作資本金,即項目本身必須要有收益;其三,只能作項目的部分資本金,而不是全部;其四,上述資本金必須落實到項目實體,不得搞成資金池,不能放大資本金。

地方專項債項目選擇.債券發行及信息披露、項目運營等是其全生命周期風險管理的重要環節,與會者圍繞上述問題發表了各自見解。

中國銀保監會統信部副主任劉忠瑞提出,地方專項債風險防控總體上需要把握好六句話:借債有限額,管理有規范,用款有約束,投資有回報,運營有收益,還款有保障。他認為,在不同的生命周期節點上,項目的風險特征是不一樣的,因此,要針對性分別應對。在前期的項目選擇上,對于基本通過地方專項債融資的項目來說,投資者相對分散,投資額度很小,風險管理意愿和管理能力相對較弱,因此適合更透明和風險更可控的項目類型。在項目的建設和運營階段,要設計出一個讓項目的建設者和運營方之間形成自我監督和自我激勵的良性循環機制。

發改委財政金融司財政處處長關鵬認為,專項債項目要注意融資成本與項目收益相匹配。在選擇項目時,有沒有收益、收益如何是核心問題。項目選好后,要考慮融資成本和項目收益間的匹配。上述通知表示,積極鼓勵金融機構提供配套融資支持。相對于一般債券支持的項目,這種組合融資的方式,對項目提出了更高的回報要求。因此,要設計好風險分擔機制,以防范實際運行中可能出現的收益不及預期的問題。

中國證監會公司債券監管部副主任盧大彪建議,進一步探索完善地方政府專項債信息披露標準,并加強對各項目存續期的信息披露質量的監測;更好地發揮中介機構作用,促進各中介機構完善各項制度安排,協助地方政府做好專項債項目篩選、信息披露咨詢、基礎培訓等工作,為地方財政部門提供全流程發行服務,起到地方政府債券看門人作用;創新提高發行效率、增強交易活躍度,不同地區的政府專項債券信用區分度將會越來越大,投資者對于專項債的風險定價、償付增信等方面的需求也會逐步加大,相應的產品或工具也可以進行探索和研究。

加強風險防控是關鍵。一是發行人要落實風險管理的主體責任,不斷完善風險防控體系建設,確保風險管理全覆蓋、無死角。二是堅持風險和問題為導向的管理理念,定期對各地開展壓力測試,逐一核查風險底數,三是加強對風險地區的日常監測,提前明確風險預期,切實有效防范和化解債務風險。

財政部會計司制度一處處長張娟表示,信息披露是加強專項債風險管理的重要制度安排,因此,信息一定要真實,同時具有相關性和可比性。否則,會給監管方統計數據、加強管理帶來干擾。

2015年以來,隨著規模和品種的不斷擴大,地方政府專項債在促進各地經濟持續健康發展中扮演了重要角色。研討會上,有關地方財政部門的負責人介紹了各自的經驗和體會。

浙江省財政廳黨組成員章啟誠介紹建議,加快會計核算和資產評估、項目庫以及數字化的項目管理等三項基礎性制度建設;進一步完善專項債的限額確定和風險指標體系。

結合青海的專項債項目全生命周期風險管理實踐,青海省財政廳副廳長蔡強提出了三方面的建議:

健全現有的專項債券法律法規體系。目前,缺乏完整的操作指引和比較全面的指導性文件。建議加強頂層設計,系統梳理已出臺政策,合并優化同類規則,自上而下地完善法律法規,形成全國統一標準,出臺實施細則,為專項債券項目全生命周期管理提供指南。

建立結構清晰、責任明確的風險管理機制。按照權責匹配的原則,理清財政部門、行業主管部門、項目實施部門在風險預防、發現、處置和后續等操作環節的具體職責分工,提供可操作性較強的具體風險甄別方法和具體處置措施,督促各部門各司其職、各盡其責,為項目全生命周期風險管理提供操作指南。

加強監督力度,將風險管理工作納入日常監督范圍。重點加強債券發行前風險評估,堅決制止項目盲目上馬。基層財政在建立政府債券儲備項目庫體系時,一定要對債券項目進行前置性調查、分析、研究,明確債券項目的公益性以及資金支出的資本性,從源頭排查解決債券資金安排的風險隱患。

四川省財政廳債務處副處長屈琳杰介紹,從2018年到今年5月,四川省累計發行地方專項債1306億元,在機制設計層面都實現了項目收益和融資的自我平衡。針對專項債的生命周期,即前期的項目準備,中期的限額分配、債券發行,項目實施期的資金使用和項目運營,以及最后的還本付息,都制定了管理辦法和具體的操作指引。

屈琳杰表示,四川省財政廳主要做的是管標準、管透明和明確責任。即:哪些能做、哪些不能做、做到哪種程度;讓專項債市場化和透明化;明確包括地方主體、財政部門、其他部門、第三方、金融機構等不同主體的責任。

浙江省紹興市財政局局長呂丙介紹了該市開展國家土地儲備專項債預算管理試點工作情況。土地儲備和棚改項目債務在紹興市政府性債務中占60%以上,以前資金依賴金融機構貸款,有的不合法不合規,存在行政法律風險。通過實施土地儲備出讓預算管理,對土地儲備及棚改項目等實施“封閉式”平衡,既為發行土地儲備專項債提供了條件,也改變了過去的傳統舉債思維,從根本上提供了防范隱性債務風險的路徑。

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財稅新聞部主任
長期關注宏觀經濟,財政、貨幣政策領域。主要關注財稅、金融、審計、環保、PPP、大工業等相關方向。
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